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综研两会视点 | 全面开放新格局下园区经济到自贸区的四大转型

时间：2018-03-13 11:10

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刘祥
中国（深圳）综合开发研究院
区域发展规划研究所所长

 

我国改革开放30多年之所以能够取得重大成功，一条重要经验是建立了以深圳经济特区为代表的，构建了以经济特区、高新技术开发区、国家经济技术开发区、海关特殊监管区为主体的1.0版本经济园区体系建设。这些经济园区成为中国改革开放初期重要的试验田和排头兵，为经济腾飞发挥了重要作用。
3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中表示，“要推动形成全面开放新格局。进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展”。并且要“全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地”。
在全面开放新格局下，园区经济需要赋予新的定位和新的使命，从全球经济体的发展经验来看，自贸区是提高经济自由度和区域国际化，发展开放型经济的重要路径。自贸区的提出和建设，将成为开放型经济体制下园区经济的2.0版本，有助于加强与国际经贸规则对接，创造有吸引力的国内投资环境。
 
（一）从“引进来”向“走出去”转变
从发展阶段来看，改革开放30多年来，通过经济特区及开发区等税收减免及补贴、土地价格优惠等吸引外资政策的长期实施，中国已经走过了利用外资解决外汇与资本“双缺口”问题的发展阶段。近年来，随着贸易顺差、资本项下顺差双顺差的出现，以及储蓄总额超过资本形成总额，已经形成了双盈余，中国利用外资阶段和目标发生重大转变。
在国家“一带一路”的战略背景和形势下，自贸区担负着国家构建开放型经济的新使命，探索国家战略从“引进来”向“走出去”转变的新路径，构建我国对外开放的新模式，形成与国际投资、贸易通行规则互相衔接的基本制度框架，建立起国际高水平的投资和贸易服务体系。
（二）从“政策倾斜”向“消除壁垒”转变
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一表述不仅明确了未来全面深化改革的重点所在，更对市场的地位和作用进行了重新定位，是市场与政府关系认识上的一次重大理论突破。
从发展动力来看，经济特区的诱饵是政策优惠，自贸区的诱饵则是消除政策壁垒，经济特区是放饵钓鱼，自贸区是开闸放水。自贸区就是要探索出一套做法，负面清单越来越短，不列入负面清单的，手段包括两个：一个是准入放开，一个是国民待遇，对所有的国资、外资、民资，所有的企业都一视同仁，负面清单外，政府都不审批，完全由市场主体决定，负面清单以内的是高度透明的管理模式。这表明，自贸区不再依靠政策来作为企业投资、生产的动力，而是通过营造公平、公开、诚信、有序的市场环境，提供良好的市场服务，这成为企业发展核心发展环境，这是颠覆性的改革和颠覆性的创新。
自由贸易区所要面对的是“新常态”下进行的新一轮体制创新的先行先试。“新常态”之下，是高水平的开放、高质量的发展和高标准的改革。自贸区的设立，将为实现政府主导向市场主导的转型提供试验田，当前体制中最难改革的行政审批制度或将破题，这将进一步推动政企关系深化改革，加快服务型政府建设。
（三）从“制造业特区”向“服务业特区”转变
从发展内容来看，经济特区、高新技术开发区、国家经济技术开发区和海关特殊监管区的发展定位和发展模式，主要偏向于和适应于制造业的发展，实践也证明，30多年来，我们国家通过发展园区经济，制造业规模和技术水平得到突飞猛进的发展，一跃成为世界工厂。然而，我们国家的服务业水平并没有显得明显提升，特别是我们的金融证券保险业、科技服务业，我们的资本市场仍处于初级发展阶段，一个重要的表现是我们在国际大宗商品的贸易环节，处于绝对弱势地位，时刻面临“买什么，涨什么，卖什么，跌什么”的尴尬格局。
以金融业发展为例，目前很多经济园区通过提供优质的条件或者基础设施，吸引了500家跨国公司总部落户。由于现有的中国体制不允许资本自由流动，跨国公司的钱进来之后，要在短时间出去的话很难，需层层监管、层层审批，壁垒很多，实际上，绝大多数跨国公司关键的资金运作业务根本不会放到中国来，真正的财富管理中心在纽约、在东京、新加坡，香港，都不在中国大陆，而这部分是服务业最核心、最有价值环节。贸易自由度的提高会对金融自由度提出更高要求，而金融自由度的提高又会促进贸易发展。可见，贸易要上到高层级，必须与金融挂钩，必须与资本流通挂钩。
从上海自贸区和广东自贸区的定位来看，我们国家依托这两个试点，全面推进服务业的开放，着力推进金融服务业的发展，加快人民币国际化进程，构建符合国际规则的现代服务业体系，打造中国服务业的特区。自贸区的设立，将通过进一步向外资开放金融、商贸物流、信息服务、科技服务等生产性服务业领域，引导外资投向提高中国产业在全球价值链中的地位，尽快形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。通过金融业等服务业的发展，为人民币国家化和资本走出去奠定重要基础。
（四）从“被动与国际惯例接轨”向“主动应对全球化竞争”转变
从发展战略来看，从建立的历史条件及基础来看，四大经济特区是在开放经济发展的初级阶段设立的，当年中国无论是经济总量还是外贸总量在全世界都不算领先。1980年，中国GDP占世界比重仅为1.72%，进出口总额占全球贸易的比重仅为0.93%。以特事特办的方式突破传统的计划经济体制框架进行改革，来尝试一些与国际相接轨的市场经济体制机制成为当时经济特区的主要任务。
与上世纪80年代设立的经济特区相比，自贸区的设立以中国成为世界第二大经济体、第一大贸易国，市场经济体制改革取得突破性进展为大背景，是站在新的起点上，进一步深化改革开放，打破制度障碍，创造公平竞争环境，加快中国经济融入全球步伐的重要战略举措，是中国在全球化经济竞争中主动开展的一场攻守兼备的试验。
从“守”的角度来看，在美欧处心积虑企图借助TPP、TTIP等区域经济一体化进程架空世贸组织多哈回合谈判的背景下，通过自贸区这样的高标准开放经济试验田，我们要验证自己有能力经受住高标准的开放经济竞争，并在其中脱颖而出；在中国经济面临劳动力、土地等项成本全面上涨的压力下，我们要证明中国经济有能力通过改革改进公共服务，激发创新活力，保持持续发展的动能，并跃上新台阶，而不会如同许多一度起飞的新兴市场那样最终落得起飞夭折的命运。
从“攻”的角度来看，我们要凭借自贸区这样的开放经济最前沿、新高地去争夺国际经济运行中的主导权，去推进我们从单纯的“与国际惯例接轨”转向“主动应对全球化竞争”。当初的经济特区是处于被动吸纳地位的‘与国际惯例接轨’的试验，今日的自贸区是中国在全球化经济竞争中主动开展的试验，中国从被动逐渐走向主动。
此外，中国进行自贸区的探索，就是为参加一批高质量的国际自贸区的谈判做好准备，并争取做到可复制、可推广。只有这样，才可能在全球经济大格局的深刻变化中，在全球贸易规则体制的谈判和变化当中掌握主动权。

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