自贸试验区建设从2013年9月设立上海自贸试验区一枝独秀，到当下21家开放新“雁阵”，即将迎来10周年。党的二十大报告提出要“实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。“为国家试制度”一直是自贸试验区的重要使命。自2013年以来，我国设立了21个自贸试验区，实施和形成了一系列改革创新举措和丰硕制度创新成果，今年全国两会的政府工作报告，自由贸易试验区负面清单条数压减72％,制造业领域基本全面放开,金融等服务业开放水平不断提升。助推了包括政府职能、营商环境、海关监管、贸易便利、投资自由、金融开放等领域在内的可复制、可推广的改革，形成了覆盖东西南北中的改革开放创新试点格局。
一、开放发展成效
自贸试验区建设十年来，充分发挥其作为改革开放试验田的作用，在开放水平、开放布局、改革创新、经济绩效等方面取得了一系列成就，具体如下：
（一）高水平开放先行先试。负面清单由最初的190项缩减到现在的27项，带动全国外资准入负面清单压缩至31条，在海南自由贸易港发布了第一张国家层面的跨境服务贸易负面清单。制造业领域基本全面放开，金融等服务业开放水平不断提升，出入境、海关、外汇、税收等环节的管理服务不断完善，开放领域越来越宽。
（二）均衡开放布局基本形成。经过六次扩容后，自贸试验区达到21个（片区达70个）、自由贸易港2个，覆盖全国49个城市，基本形成了由沿海到内陆，由“点”到东部“一条线”再到中西部的具有差异化战略定位的自贸功能区发展布局，覆盖各类发展规模、开放水平、产业结构各异的区域。
（三）改革创新成果快速推广。目前，已经实施形成并向全国复制推广了278项制度创新成果，涉及包括政府职能、营商环境、海关监管、贸易便利、投资自由、金融开放等领域，改革红利持续释放。其中，以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共六批、合计143项。
表1 国务院集中复制推广的自贸试验区改革经验数量
//数据来源：根据中国商务部自贸试验区建设协调司相关资料整理
（四）高质量发展势能不断强化。2022年，21家自贸试验区实现进出口总额7.5万亿元，同比增长14.5%，占全国的17.8%；实际使用外资2225.2亿元，占全国的18.1%。持续加大力度积极布局数字经济、新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料等高新技术产业，初步建成了一批具有较强竞争力的产业集群。2022年，21家自贸试验区高新技术产业实际利用外资同比增长53.2%，增速远超全国平均水平，吸引、集聚功能凸显。
二、存在问题：自贸试验区制度创新趋向“六多六少”
总的来看，当前，我国自贸试验区改革自主权不足，导致制度创新出现“六多与六少”的趋向。
（一）“碎片化”改革多而集成性、系统性的改革趋少。部分自贸试验区制度创新关于某一特定环节的“头痛医头、脚痛医脚”的改革创新较多，往往只涉及某一部门改革或效率提升等方面，涉及特定领域全流程、全周期的集成创新案例欠缺。
（二）同质化、重复化的改革多而创新性、精准性的改革趋少。自贸试验区建设成立以来，往往先开展对已有自贸试验区改革试点经验的复制推广工作，并在此基础上展开改革创新，导致改革多集中于跨境货物贸易、商事登记等领域，独创性改革创新案例较少，同质化现象较为突出。
（三）“小修小补”式改革多而重大突破性改革趋少。部分自贸试验区的改革举措局限于流程优化改进、“放管服”等领域，呈“微创新”状态，其触及啃骨头、攻坚性、战略性、引领性的制度创新乏善可陈，承担的风险压力测试、制度性改革创新、系统性集成创新等关键任务推进困难。
（四）改革方案、规划多而落地性的操作性改革趋少。自贸试验区成立以来，各地方出台了数个总体方案、专项规划等，中央各部委也出台了相关支持举措，内容覆盖制度创新方方面面，但在具体操作上的中央事权下放难、工作机制复杂等多重因素作用下，真正落地实施的制度化改革举措较少。
（五）单个突破性的政策或项目多而普惠性制度化的创新趋少。制度创新的经验缺乏对普惠性的考量，如一些开展租赁产业配套外汇制度创新试点、专业化地方法人航运保险机构等融资租赁、航运金融业务等制度创新内容，只考虑到局部均衡问题，无法在全国范围内复制推广。有些创新经验纯属于项目性的，未必符合可复制可推广的制度化要求。
（六）地方竞争性的产业补贴政策多而对标高标准国际经贸规则的压力测试制度创新趋少。鉴于地方竞争，各自贸试验区纷纷出台重磅的产业补贴政策，这未必符合自贸试验区“为国家试制度”的使命担当、建设统一大市场和高标准市场体系的精神。同时，对标CPTPP等国际高标准经贸规则如数字贸易规则等的压力测试与制度创新趋少。
三、建议：系统提升自贸试验区制度安排
（一）提升顶层协调机制。可在现有国务院自由贸易试验区工作部际联席会议基础上，加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，强化具体改革事项归属部门的牵头责任，在具体改革领域，如贸易、投资、金融、数字、知识产权等设置专门办公室，负责协调相关改革事务，加强各部委、司局间的充分对接和协同，构建信息共享机制，从而便于中央直接对接各自贸试验区制度创新与改革，减少层层上报和审批的协调成本。
（二）提升对地方改革自主权的赋能。鉴于目前自贸试验区制度创新的关键事权在中央部委层面，应加大部委向地方层面授权力度，细致考量、科学论证各自贸试验区的事权承接能力，以正面清单+负面清单相结合的方式加大中央和省级经济决策权下放力度和批量授权，并保障其承接事权的能力。同时，通过法律赋权增能，可由全国人大及其常委会直接立法，制定出台国家层面的《中国自由贸易试验区法》或者全国人大常委会专项决定赋予省级、特区立法相关立法权限，立法在自贸试验区建设发展中的驱动作用。
（三）提升市场准入开放和改革系统性集成性、精准性协同性。顺应当前新产业、新模式、新业态不断涌现的态势，从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发，聚焦新一代信息技术、生物医药等领域，加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，增强先行先试的系统性、整体性、协调性、精准性，避免“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化。同时，站在“企业侧”“群众侧”的角度，解决好条线分割等问题，协同负面清单的缩减，打破市场准入的隐形壁垒和企业健康发展的阻梗，破除“大门打开、小门未开”的开放窘境。
（五）提升规则的对标试错和对接复制。第一，自贸试验区需要加强与CPTPP、USMCA等新一代国际经贸规则的对接，尤其是将服务业开放、竞争中性、数据跨境流动、知识产权、政府采购等国际新议题等、重点领域的压力测试。第二，加强与国内其他区域规则的对接如对广东自贸试验区港澳、建立健全自贸试验区制度创新快速复制推广、区域合作发展及利益共享机制和区域联动发展机制，探索区与区之间的合作模式和规则对接，引领统一大市场建设。
（六）提升制度创新保障机制。第一，建立制度创新的容错机制，对相关责任人的制度创新和复制推广失败结果减轻或免除责任追究，并将评价体系和容错机制标准化和法定化。第二，建立第三方独立评估机制，由各自贸试验区管委会负责，将企业和群众感受作为评价依据。第三，加强风险防控体系建设，对重大敏感事项，要在试验任务实施过程中对其风险进行充分评估，深入开展差别化探索，推动集成电路、生物医药、高端装备制造等重点领域全产业链开放创新发展，在文化、教育、金融、数字等敏感领域在自贸试验区加快压力测试和风险测试，并建立健全事中事后审慎监管机制，做到“放得开、管得住”，切实把好监管关口，统筹好经济发展和安全的问题。
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