湾区内两座全国首批营商环境改革创新城市，2023年如何改革？

8月以来，广深接连发布营商环境改革新政。

8月10日，《广州市建设国际一流营商环境标杆城市 助力产业高质量发展行动方案》（以下简称《广州营商环境行动方案》）公布，广州以“宜商兴业”为目标导向，降低成本、优化产业生态为着力点，正式开启营商环境6.0改革。

8月7日，深圳连发三文，包括《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》、《深圳市优化法治化营商环境工作方案（2023—2025年）》、《深圳市优化国际化营商环境工作方案（2023—2025年）》。

21世纪经济报道记者梳理政策细则发现，营造满足产业发展需求的营商环境成为新方向。具体来看，广深两市立足制造业立市的城市发展定位，聚焦产业发展聚集，以要素改革、以法治化护航产业发展、更大力度吸引和利用外资等一系列举措营造宜商的城市发展环境。

中国（深圳）综合开发研究院自由贸易研究中心主任余宗良向21世纪经济报道记者表示，“广深方案中呈现出四大营商环境改革趋势，一是更加趋向产业生态优化、产业集群发展的市场化；二是更加趋向对接高标准国际经贸规则的国际化；三是更加趋向提供稳定可信的法治化；四是更加趋向满足企业成长要素等切实需求、增强企业获得感的精准化务实化趋势。”

一、首推要素改革

2018年以来，广深两市不断优化营商环境，已经完成了多轮营商环境政策优化。在本轮营商环境改革中，首次提出要素改革，广深两市重点瞄准工业特别是制造业企业用地、用工、融资、用能等需求，推动资源要素按照产业导向配置。

其中，广州强调降本提效基础上满足产业发展新需求。比如，用地方面，在推动“办理建筑许可”指标实现社会投资简易低风险项目全流程6个环节、18天，企业“零成本”网办的基础上，重点瞄准企业用地需求，推动工业用地“标准地”供应，鼓励各区因地制宜、因业制宜推动“工业上楼”，做优工业用地立体解决新模式。用能方面，在全面推广主动办、线上办、联席办、一次办“四办”举措，重点推出各产业链群综合用能分类服务方案，全力保障综合交通枢纽、智能网联与新能源汽车、超高清显示、生物医药等产业链群个性化用能需求。

深圳则着重抓住产业发展要素需求难点，在满足产业发展的要素需求上下功夫。比如，土地要素是深圳城市产业发展难点，深圳大力实施“工业上楼”计划，同时整备20大先进制造产业园，以优质产业空间解决深圳城市产业空间不足的难题。中小微企业众多且需要资本支持，是深圳企业发展的另一面，为便利企业获取资本要素，深圳将建立中小企业应急转贷机制，为符合条件的企业缓解归还到期银行贷款难题。同时，2024年制定金融支持供应链高质量发展政策，提升金融精准支持供应链能力。深入开展“首贷户”培育工程，到2025年累计新增首贷户不少于5万家。 

为何两座城市同时聚焦要素改革？

余宗良向21世纪经济报道记者分析，“当下，我国经济已从高速发展转向高质量发展，这意味着经济发展的生产函数、要素结构、配置模式、质量效率等要求等发生新的变化。与商品和服务市场相比，我国目前的土地、水电等资源，以及人才、资本、技术、数据等要素市场发展体制机制障碍成为营商环境和高标准市场体系建设的短板，打破要素便利流动和优化配置的体制性梗阻，突破短板，是改革的重点方向和任务。”

值得一提的是，“工业上楼”成为两市选择土地空间破解城市发展共同方式。深圳提出，未来五年每年提供不少于20000平方米的工业上楼厂房面积。广州则支持黄埔区先行先试，鼓励各区结合资源禀赋和产业需求，创新“工业上楼”“园区上楼”模式，构建产业链上下游就在“上下楼”“隔壁栋”的产业生态。

上半年，深圳首批试点的72个“工业上楼”园区中，已有过半的园区开工建设，黄埔区以“工业上楼”打造产业“上下楼”等产业新业态也在稳步推进中。 

二、加快推进法治化护航产业发展

推动法治化保护产业发展聚集壮大，是本轮营商环境改革的又一大亮点。

法治化作为营商环境建设的基本盘，法治化营商环境的优劣，在很大程度上影响着经营主体的积极性和市场活力的释放。

广深两市在法治环境建设方面一直走在全国前列。日前，中国中小企业发展促进中心发布《2022年度中小企业发展环境评估报告》，深圳“法治环境”得分96.04，居全国首位；广州则以91.32分，位居全国第三名。

在本轮法治化营商环境改革中，在延续2021年两市分别出台的《优化营商环境条例》的基础上，以法治化护航产业发展成为改革一大亮点。

其中，深圳提出加快推进战略性新兴产业和未来产业、低空经济等新兴领域立法，开展创业投资、促进中小企业发展等优化营商环境法规的修改工作，完善投资者保护、反不正当竞争等维护市场经济秩序的法规制度。

与具体关注某类产业不同，广州则聚焦企业合规建设，尤其是关注产业集群中企业的合规建设，鼓励链主企业开展合规建设，带动产业链上下游企业共同合规。对新行业、新业态发布指导意见、合同示范文本，引导全行业开展合规建设。

广深两市都以法治化护航产业发展，其实是发挥法治化营商环境对产业集群建设的推动作用。以深圳智能网联汽车产业为例，去年8月，全国首部关于智能网联汽车管理的法规《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》正式生效，带动南山、福田、坪山等区Robotaxi测试与示范运营步伐不断加快，元戎启行、小马智行、文远知行等一批自动驾驶明星企业在深圳集聚。2022年，深圳智能网联汽车产业增加值511.46亿元，同比增长46.1%，增长率在20大战略性新兴产业中位列第一。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授黄少卿对记者表示，在法治化营商环境建设中有两方面值得重点关注。一方面是加快建立完善法治体制和市场体制，只要真正建立起激励生产性活动、抑制非生产性活动的一系列制度和规则，中国民间所蕴含的企业家才能就一定能够在创新领域得到充分体现，中国经济就能持续高质量发展。另一方面，加快转变政府职能，强化服务意识，减少各级政府支配经济资源和对企业活动进行干预的权力，撤销不利于企业家创业的种种藩篱，降低创业成本。

三、更大力度吸引和利用外资

8月13日，国务院印发《关于进一步优化外商投资环境　加大吸引外商投资力度的意见》，要求更好统筹国内国际两个大局，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，充分发挥我国超大规模市场优势，更大力度、更加有效吸引和利用外商投资，为推进高水平对外开放、全面建设社会主义现代化国家作出贡献。

记者梳理发现，广深两市在本轮优化营商环境改革中，重点布局吸引外资资本入驻。其中，深圳在《深圳市优化国际化营商环境工作方案（2023—2025）》中明确提出“更大力度吸引和利用外资”，以强化政策稳定性、可落实性、产业生态开放等举措吸引和利用外资。而《广州优化营商环境》则提出，支持合格境外有限合伙人参与粤港澳大湾区绿色产业、科创企业发展，支持合格境内有限合伙人境外投资试点基金参与境外科创企业并购方式。

值得注意的是，实现吸引和利用外资，不仅需要明确资本吸引和使用方式，国际化的城市营商环境才是吸引外资入驻的根本。为此，广深两市在本轮改革中也有通过兼顾“宜业”和“宜居”环境建设，提升城市的韧性与包容度，吸引更多国际企业落子、更多国际人才来深就业创业。

中国（深圳）综合开发研究院数字经济研究所所长曹钟雄向21世纪经济报道记者分析，提升粤港澳大湾区营商环境的国际化水平，人才、数据等资源要素的跨境流动问题是关键和难点所在。“可在大湾区范围内先行探索，尤其利用好前海、河套等重大平台，与港澳率先实现制度突破与规则衔接。”

在这方面，《深圳市优化国际化营商环境工作方案（2023—2025）》指出，探索建立外籍人才跨区域流动资质互认机制，加快推动粤港澳大湾区内其他内地城市认定的外国高端人才（A类）工作许可“异地办理、区域通认”；推动数据要素安全高效跨境流动，支持前海蛇口自贸片区创新数字贸易制度、河套深港科技创新合作区打造国际科技信息枢纽。

广州则以南沙区打造国际化营商环境先行区，高标准对标港澳等国际通行规则，构建适宜跨境投资贸易的产业环境，推动国际产能资源集聚，在投资自由化、贸易便利化、法律服务国际化、人才多元化等领域推出引领性改革，为全省乃至全国营商环境改革创新提供可复制、可推广的“南沙经验”。

两市围绕市场化、法治化、国际化的优化营商环境改革，确定了时间节点以及要实现的任务，匹配目标的措施也更加系统化、集成化、精细化和精准化，但是从政策落实角度来看仍有细化空间。

余宗良告诉记者，“营商环境优无止境，需要久久为功、精雕细琢。方案中每项举措都有进一步细化的空间，甚至可出台专门的操作性指引，尤其是有些举措是方向性的，接下来需要进一步细化，突出可操作性，为经营主体提供更加可信赖的确定性，如具体的市场准入特别措施清单，包容审慎监管的操作指引、风险的认定、‘四新经济’的具体清单等。”

“优化营商环境，作为城市高质量发展必须修炼的基本内功，在行动上不仅需要明确的方案设计，政策措施落实过程中也需精准关注重点，尤其是服务企业的效率和质量方面，应以充分发挥市场的决定作用和企业满意与否为政策导向。”南开大学中国政府发展联合研究中心研究员、周恩来政府管理学院副教授贾义猛向21世纪经济报道记者表示。