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综研国策(42) | 刘洁:撤销特区管理线,改革不停顿,开放不止步


文/刘  洁 中国(深圳)综合开发研究院产业经济研究中心总监


 

2018年开年的1月15日,中国政府网公布了《国务院关于同意撤销深圳经济特区管理线的批复》,实际上熟悉深圳情况的人都知道,深圳经济特区早在2010年已经拓展至深圳辖区全境,特区管理线虽然已经丧失实际管理意义,但名义上和物理上依旧存在,客观上对深圳整个城市的发展造成一定约束。在改革开放40周年的重要时刻,国务院批复同意撤销深圳特区管理线,显得意义非凡。


 

“二线”应深圳经济特区建立而生


 

1979年3月撤宝安县设立深圳市,1980年,深圳经济特区正式成立,1982年6月,根据深圳一带的地理特征,以梧桐山、羊台山脉的大岭古、打鼓嶂、大洋山等山脊划线,用铁丝网修筑了一道管理线,人们称之为“二线”。这道管理线把深圳市分为特区内和特区外,俗称关内和关外,这就是深圳经济特区管理线,地域包括今罗湖、福田、南山、盐田四个行政区,面积300多平方公里。


 

从1982年深圳特区拉上铁丝网,形成深圳经济特区,到2018年名正言顺地撤销铁丝网,深圳的特区管理线存在了36个年头,管理线全长84.6公里,形成了深圳特区内外屏障,最多的时候设置了十几个特区管理检查站,连接关内外交通。深圳经济特区是中国改革开放的试验田,实行特殊的经济政策,灵活的经济措施和特殊的经济管理体制,并坚持以外向型经济为发展目标,在这种情况下,既保障与香港之间的开放、交流便利,又体现特殊区域的与众不同,除体制、机制、政策外,物理隔绝也是当时可以想到的一个不错方法。特区管理线的设置一方面对进出特区的货物进行检查,打击走私活动;另一方面对往来人员进行检查,防止偷渡行为。这两点无论对香港还是对初建的深圳经济特区都有十分重要的意义。


 

但是,特区管理线的设置也使得深圳整个城市空间被人为的80多公里的铁丝网分隔,客观上造成了关内关外两个空间,原特区内面积仅占全市的20%不到,但深圳持续三十几年的基础设施投资主要集中在这个区域,使得管理线内外在产业发展、交通、市政基础设施、公共服务设施等各个方面差距巨大。


 

改革不停顿,

管理线三轮改革逐步深入


 

此后30多年,随着深圳经济飞速发展,特区管理线从形式上和实际意义上都在淡化和放松,最终得以取消。尤其是进入二十一世纪,特区内空间、“一市两法”的体制已经无法满足发展需求,深圳转型升级的开始也是特区内向特区外扩散的过程。

第一轮改革,体现在放松了对人流和物流的限制。2003年,“边防证”查验在二线关开始逐步淡出,说明对人员出入深圳经济特区的限制开始取消。而随着2004年底深圳地铁一号线——罗宝线开通,从特区内的罗湖到特区外的宝安,深圳经济特区管理线对人员的管制瓦解。


 

第二轮改革,是经济特区政策延伸到整个深圳市。2010年,国务院批准深圳经济特区扩大至全市范围,深圳开启了特区一体化的进程。尽管原有的深圳经济特区管理线在政策上依旧暂时保留,但在其实际的存在只是一个物理线,而丧失了实际的管理意义。之后的2015年,深圳启动了二线关口的交通改善和环境提升工程,以南头关、梅林关为代表等十几个关口被拆除,标志着二线关口在物理形态上的开始消失,原连接关内关外的二线关交通问题得到极大的缓解和改善。但是,由于国务院2010年批复中仍保留了特区管理线,因此原二线关检查站场地及其配套设施便开始空置,造成土地及相应资源的闲置浪费。


 

第三轮改革,彻底撤销特区管理线。在2010年之后,特区管理线实际上只剩下物理形态的存在,已经没有实际管理意义,但由于其特殊的性质,对于特区管理线80多公里花岗岩铺成的道路和残留下来了的特区检查站一直是悬而未决的问题,人为的物理分隔依旧存在。2018年1月6日,国务院同意撤销深圳经济特区管理线,在法理上正式终结了深圳经济特区管理线,深圳的 “二线”名正言顺地撤销。


 

特区管理线撤销

必将进一步推进深圳全方位开放发展

 


 

正如批复中所说,为促进深圳经济特区一体化发展,结合特区建设发展面临的新形势新使命新任务,同意撤销深圳经济特区管理线。深圳特区管理线的撤销对深圳来说是一次契机,借此机会,实施深圳全市域统一的城乡规划建设管理,进一步优化城市功能布局,完善交通基础设施,推进节约集约用地,强化环境保护和生态建设,有序提升公共产品和服务供给水平,实现更高质量的城市化,为新时期超大城市规划建设管理运营积累经验、当好示范。


 

深圳仍然肩负着为中国新时代经济社会发展探路的使命。在国务院批复撤销特区管理线的几乎同一时间,深圳两会召开,深圳公布2017年GDP达2.2万亿,同时首次提出“全面对标全球最高标准,到本世纪中叶,成为竞争力影响力卓著的创新引领型全球城市”。特区管理线的彻底撤销无疑使深圳甩开禁锢,朝着这个本世纪中叶的目标全速前进。


 

有利于深圳整个城市空间一体化和土地的合理利用。对于深圳而言,撤销深圳经济特区管理线,去除深圳城市中心地带的人为分隔线,释放特区检查站和管理线两侧的空间,有利于全市土地资源合理化应用,使得深圳在空间上可以真正融合为一体,更好地统筹全区域的规划和功能设计。


 

推进特区内外一体化进程提速。2010年,深圳已经开始特区内外一体化进程,对原特区管理线外的区域进行了较大量的投资,特区管理线撤销后,可以更加便利全市统一规划、基础设施统一建设和统一管理。同时,有利于从心理上进一步淡化关内关外的概念,有利于快速推进特区一体化。


 

中共十九大报告提出,推动形成全面开放新格局。深圳从当年小渔村已经发展成为繁华大都市,作为粤港澳湾区的核心城市,特区管理线的彻底撤销,不仅有利于自身城市化质量的提升,同时有利于深圳服务整个湾区和向外辐射,形成更加开放的格局和姿态,不仅具有实际意义,象征意义更大。

 


 

“综研国策”是中国(深圳)综合开发研究院和综研软科学发展基金会为深化国家高端智库建设而设立的重要研究计划,“综研国策”将聚焦国家战略和重大政策问题,包括对国家重要发展问题的政策建议、对国家重要政策的即时解读、国内外重大事件影响的评论与分析以及国际发展经验借鉴与思考,敬请关注。