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综研观察|深圳保税区域改革③:以跨园区统筹助推城市更新落地开花


“促进深圳保税区域走在全面开放最前列”系列之三

深圳保税区域改革③:以跨园区统筹助推城市更新落地开花

 

彭坚 中国(深圳)综合开发研究院产业发展和城市规划中心主任

深圳保税区域作为联接“两个市场”、“两种资源”的特殊功能平台,拥有封闭围网设施并由海关等联检单位实施监管,其发展空间具有突出的特殊性。深圳保税区域作为“小区域、大集聚、高效益”的标兵,发展空间难以为继的问题在深圳市范围内具有显著的代表性。要推动保税区域的转型升级,一个关键举措是加快改革探索,推动产业载体空间的供给创新和二次更新。

一、保税区域发展空间供给创新亟待加快推进

(一)空间承载力亟待总体突破

深圳保税区域规划面积普遍较小。发展至今,绝大部分片区已融入城市中心区,成为寸土寸金的园区平台。空间承载力不足的问题在设立较早、全面建成较早的福田保税区和盐田综保区尤为突出。原沙头角保税区是全国最小的保税区,围网面积仅为0.2km2;福田保税区围网面积仅为1.35km2。一方面,园区空间余量趋近于零,盐田综保区和福田保税区内剩余未出让国有用地均不足10万m2。另一方面,存量建成空间开发强度过低,城市更新及空间增量偏少。

深圳市始终是香港产业向大陆扩张、转移的最优目的地。保税区域紧邻接驳香港,投资环境与香港近似,拥有相对成本优势,正成为香港高能级贸易商、国际消费大牌全球仓、高端产品地区性供应链基地的布局首选。融资租赁、人民币跨境结算等新一轮业务北移,保税区域正成为极具竞争力的承接地。然而,保税区域空间总体承载力难以满足承接新一轮香港产业转移、引领深港深度合作的现实需求。

(二)建筑合规性亟待全面清理

保税区、出口加工区在设立之初均以保税加工功能为主,早期建成了大批厂房设施。伴随着市场需求、营商成本和政策导向的变化,传统加工贸易陆续迁移,保税物流持续快速发展,传统仓储向供应链服务转型。闲置厂房、空余厂房纷纷转为保税物流等其他用途。

厂房改物流、违建等因素造成建筑不合规问题。部分厂房的承重、电梯设计等标准不符合物流设施要求,新入驻的物流承租方一般无法完成规土委重新备案、二次消防申报等场所合法手续。加之其他一些违建因素,建筑不合规现象较为普遍,造成历史遗留问题和生产安全隐患;承租方也难以在商业投保中争取到有利的风险转移条款,不利于降低运营成本及风险。

建筑不合规问题过去并不突出,当前却难以适应产业升级需要。越来越多的企业成功迈进跨国公司、全球知名品牌的核心供应商体系,成为其地区级、大区级战略伙伴,经营、代理的产品及品牌更加高端。这些举足轻重的国际客户对核心供应商的资质要求十分严格,操作合规性、风控能力等成为重要的认证考核标准。在保税区域产业升级的关键阶段,建筑不合规正成为新一轮扩大利用外资和存量优质企业增拓高端业务、切入跨国公司高附加值供应链的关键制约因素之一。

(三)政府性载体亟待加速打造

承前所述,盐田综保区和福田保税区内空间余量稀少,产业升级和结构调整的空间载体未来将以存量空间更新为主,以增量空间拓展为辅。现有的存量空间接近全部为企业持有,政府几无储备用地和所属载体资源,缺乏引导园区产业升级的核心抓手。

过去,保税区域发展更多地依靠市场力量。当前,伴随着日益深度参与全球竞争,保税区域产业升级爬坡过坎的复杂性、紧迫性与日俱增;新兴产业的导入孵化日益需要相对低成本环境。在继续深入发挥市场力量的同时,政府力量适度介入也越来越重要。一些市场业主单纯追求租金收益,招商引资既不符合园区产业导向,又间接助涨了园区营商成本。一些核心资源、公共平台对产业升级具有重大支撑作用,但往往需要租金补贴或政策支持才能正常运营。这些问题只能通过发挥政府投资载体的产业引导作用来实现一揽子解决。

(四)生活性配套亟待适度完善

保税区域作为海关特殊监管区,原则上不允许建设商业性餐饮和商业服务设施。伴随着园区产业升级和人才加速集聚,区内就业人口大幅增加,如福田保税区1.35km2范围内就业人数已达到10万人,日常便利化生活配套不足成为重大短板。

当前,便利化生活配套日益成为保税区域建设国际化投资环境的重要构件,有助于形成招商安商、引才留才的“产闲融合”环境,降低保税区域与外围配套区域的生活通勤压力。上海外高桥保税区围绕产业升级需要,已探索并率先解决了这一内在矛盾,在区内设有医疗保健中心、商务旅馆、会所和各色餐饮网点,开通了免费公交巴士,建成完善的基础设施及信息化网络,享有上海市“花园单位”的美誉。

二、空间供给创新的出路和难点在于城市更新

加快推动条件成熟的城市更新项目,是保税区域开展空间供给创新、支撑产业转型升级的一条出路。通过拆除重建、综合整治等城市更新,可在区域承载力范围内适度提高园区空间总量,推动产业建筑全面合法合规化,增加政府接收或回购的创新型产业用房,同时可配建布局合理必要的生活配套设施,实现上述问题和矛盾的一揽子解决。

保税区域城市更新推进难已经成为顽疾,很多城市更新项目、闲置用房因此搁置数年,空间紧缺与资源闲置问题并存。核心原因是存在市场无动力、政府拆不起的两难问题。一些项目的权属分散(如沙头角保税区西区厂房物业)、业主失联等,也加剧了城市更新拆补谈判和实施难度。

市场无动力是指更新项目缺乏对实施主体的利益驱动。在高房价环境下,业主的赔偿预期水涨船高,导致项目拆赔成本高企。另一方面,《保税区海关监管办法》第四条规定“除安全保卫人员外,其他人员不得在保税区内居住”。这使得保税区域城市更新项目实施主体无法通过配建宿舍、公寓、住宅等方式回笼资金和弥补巨额成本投入,由法规因素所导致的“入难敷出”大大地降低了市场投资吸引力。

政府拆不起是指政府主导实施城市更新项目难以满足业主拆赔诉求而使项目搁置。在高房价环境下,政府执行的法定拆赔标准往往显著低于开发商的拆赔标准,且一般与业主的赔偿预期存在较大落差,导致政府与各方业主难以顺利达成实施协议。

三、以跨园区统筹方式推动城市更新落地开花

由此可见,在保税区域内,单纯的市场力量和传统的政府主导更新方式都难以奏效,这迫切要求加快构建一个市场与政府有机结合的新型操作模式。

政策创新机遇来临。《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》(征求意见稿)提出加强政府对于公共设施落地的统筹引导作用,扩大更新的空间统筹范围,充分发挥市场的动力及灵活性,将较远距离(同一行政辖区内)的“公共利益用地”与“更新片区或项目”捆绑实施,一揽子破解目前规划的公共利益用地难以落实、拟拆除重建类城市更新合法用地比例不足、历史遗留问题久拖不决等难点,有序推进辖区的公共利益用地供给及城市更新工作开展。

保税区域属于准公共品,可视为包含一系列公共品、准公共品和私人物品的子物品集。区内城市更新项目尽管理论上属于私人物品,但实践上既是保税区域这个准公共品的组成部分,又具有法规因素导致的“入难敷出”特点,商业属性远低于一般城市更新项目。对此,可按照重实质实践而不囿于传统概念的原则,将保税区域的城市更新项目创新定义为“准公共性”产品。以此为基础,增拓两点政策创新:

一是拓展《暂行规定》适用对象条件,将保税区域内的城市更新用地纳入政策适用对象。

二是直接套用执行《暂行规定》,建立保税区域的跨园区更新利益统筹机制。从园区视角站位到区域视角,将保税区域的城市更新项目与区外同一行政辖区内(未来甚至可探索不限于同一辖区)的“更新片区或项目”捆绑实施,用区外更新项目的合理容积增量来弥补区内更新项目的“入不敷出”,构建起“堤内损失堤外补”的投入收益平衡账,深入激活保税区域的城市更新和空间供给创新。

依托跨园区利益统筹机制和城市更新项目实施,进一步探索构建服务更高层次竞争需要的新型政府市场合作关系,其中市场更加侧重城市更新实施,先进产业载体、优质空间产品打造和发挥灵活运营机制;政府更加侧重统筹机制保障、低成本创新产业用房供给、重大招商协同、公共平台支撑、产业政策扶持等,形成更高水平的政企合力,强力推动保税区域的产业转型和功能升级。区内城市更新的全面实施,将助力保税区域逐步实现对接国际先进标准的“零违建”和百分百空间合规性,在社会主义法治示范区建设方面走在全市最前列。

深圳保税区域改革③:以跨园区统筹助推城市更新落地开花